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[案例背景]

厦门是一个素来以环境优势著称的沿海城市，被授予联合国最佳人居城市，拥有着鼓浪屿等首批国家5A景区。

海沧区地处厦门岛对岸，1997年修建的海沧大桥贯通两岸。1990年1月，经国家批复，厦门经济特区即专辟海沧开发区，确定其化工产业的定位，是为“901工程”。为了吸引台商王永庆投资开发，划定了大约20平方公里的面积。后来，王永庆的投资项目因故未能如愿，作为补偿，当时的1亿土地押金，被王永庆悉数捐建给厦门集美大学教学楼以及厦门一医院的门诊大楼等项目。海沧化工开发区因此在相当长一段时间内处于待开发状态，仅有翔鹭化纤等少部分化工企业进驻，化工业未充分形成气候。2000年前后，海沧成为厦门地产的新热点，地方政府加速了海沧地块的地产开发，着力要将其打造成厦门的“浦东”，政府背景的海沧投资发展有限公司开发的“未来海岸”楼盘，直接起了带动作用。

2001年初，台资企业华利财务有限公司和富能控股有限公司共同向厦门市提出在海沧建设80万吨/年PX项目。2001年5月，厦门市按照规定程序向国家有关部门上报年产80万吨PX（对二甲苯）项目建议书。2001年6月，国家有关部门委托国家级咨询公司评估该项目，评审专家对PX项目给予肯定。2002年9月，咨询公司将评估报告上报国家有关部门。2002年11月，国家有关部门编写《我国对二甲苯（PX）项目总体布局和建设安排》规划，将厦门PX项目列入全国总体规划布局中。2003年，福建省人民政府正式向国家发改委上报《关于审批台商投资建设福建厦门对二甲苯项目建议书的请示》。2004年1月，国家发改委报请国务院审批该建议书。2004年2月，国家发改委向厦门市计委印发经国务院批准的《关于审批台商投资建设福建厦门对二甲苯项目建议书的请示》，同意开展该项目下一步工作。2004年7月，国家投资体制改革。2005年6月，按新的规定，国家有关部门在组织专家论证、评估的基础上，分别出具PX项目用地预审意见、批复了PX项目环境影响报告书、核准了海沧PX项目，并同意成立股比各为50%的台资企业腾龙芳烃（厦门）有限公司。2006年7月，国家发改委批准总投资额达108亿元人民币的PX项目落户厦门海沧。2006年11月17日，厦门海沧PX项目如期举行动工典礼。

厦门海沧PX项目位于厦门海沧台商投资区南部化工区内，总投资108亿元人民币，建设项目包括年产80万吨PX项目的主厂区、热电站及配套码头；项目预计2008年建成投产，投产后每年的工业产值可达800亿元人民币，相当于厦门现有GDP的四分之一强。

该项目中心地区距离厦门市中心和国家级风景名胜区鼓浪屿均为7公里，距离拥有5000名学生的厦门外国语学校和北师大厦门海沧附属学校为4公里。项目5公里半径范围内的海沧区人口超过10万，居民区与厂区最近处不足1.5公里。10公里半径范围内，覆盖了大部分九龙江河口区，整个厦门西海域及厦门本岛的1/5 。而项目的专用码头，就在厦门海洋珍稀物种国家级自然保护区。

2007年3月两会期间，以国家科学院院士赵玉芬教授为代表的105个政协委员齐声呼吁，联名签署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，成为今年政协的头号重点议案。

【案例正文】

朱红军是《南方周末》报的一名记者，他对厦门海沧PX项目风波进行了追踪报道。

（Ⅰ）谣言四起

2007年5月27日，朱红军来到厦门市，他发现，无论是在开往鼓浪屿的游船，还是在繁华的厦禾路茶餐厅，甚至在海沧区偏僻的乡村，关于海沧PX项目的议论都不绝于耳。在采访中，一位中年男子掏出手机，找出其中的一条短信递给朱红军看，只见上面写着：“翔鹭集团合资已在海沧区动工投资（苯）项目，这种巨毒化工品一旦生产，意味着厦门全岛放了一颗原子弹，厦门人民以后的生活将在白血病、畸形儿中度过。我们要生活、我们要健康！国际组织规定这类项目要在距离城市一百公里以外开发，我们厦门距此项目才十六公里啊……”；而在此前朱红军上网搜集相关资料时，已经看到在厦门著名的网络社区小鱼社区、厦门大学的公共BBS上，关乎PX项目的帖子，总会吸引数以万计的点击率，“保卫厦门”、“还我蓝天”的字眼屡现网文标题。因为没有可供咨询的权威信息渠道，朱红军发现，其中部分传闻已近离奇，甚至将PX项目与吉林双苯厂爆炸联系在一起。

朱红军来到了毗邻翔鹭化纤工厂的温厝村，村民告诉他，每遇夜晚，该村四周总弥漫着一股酸酸的气味，有时甚至刺鼻到难以入睡。这样的气味，邻近的北京师范大学附属海沧学校部分老师亦时常闻到。包括附近的未来海岸业主，也多次向当地环保局反映类似情况。朱红军还了解到，2006年年初，在厦门市政府工作报告征求部分政协委员的意见时，即有委员提出对报告中“空气质量良好”说法的质疑，一位当时在场的委员告诉南方周末记者，争议最大的就是海沧区“翔鹭化纤”附近的气味问题。尽管该公司曾专门就此进行过相应回复，认为此味道对人体无害，而且排放符合国家标准，但民众的顾虑依然存在。而2007年3月份，一则“2006年度厦门空气质量由原福建省九地市排名第一，降为倒数第三”的新闻，更是令不少市民忧心忡忡。尽管厦门市环保局在接受媒体采访时认为，主要罪魁祸首是公交车等车辆尾气，但很多人都本能地将矛头指向海沧化工区那些高耸的烟囱。

（2）政府辟谣

5月28日，朱红军买了一份《厦门晚报》，发现其上刊登了一篇以《海沧PX项目已按国家法定程序批准在建》为题，内容为该市环保局负责人就“海沧PX项目”答记者问的万字长文，文章针对性地驳斥了将PX与吉化双苯厂爆炸相联系的观点，指出PX完全不同于吉化爆炸中的苯胺和硝基苯的剧毒性质，其“安全系数与汽油同一等级”；同时也驳斥了所谓安全距离的质疑，引用诸如壳牌化工区、国内的扬子石化、大连石化等实例，借此强调海沧PX项目并不违背惯例。文章大量介绍了该项目所采用的世界先进的环保技术和设备，以及地方政府和职能部门拟采取的一系列周密的环保措施和应急预案，结论是该项目的环保水平不仅高于国家规定的环保标准，而且达到了世界先进水平。作为重要内容被提及的是，该项目已经经过了国家规定的各类审批，一切手续齐备。

（3）宣布“缓建”

5月29日上午，朱红军得到消息，称厦门市政府在要求各部门做好近阶段的安定团结工作时，提及要保证PX项目顺利进行。而于当日下午，厦门市主要领导赴福州向福建省领导汇报PX项目进展以及近期在民众中的反应。福建省委紧急召开会议，进行了专门研讨。

5月29日晚上，朱红军得到通知，厦门市准备在海沧区召开新闻通气会，但几番变更后最终取消。新闻发布会改在了5月30日上午8点50分。

5月30日上午，厦门市文化宫八楼，朱红军参加了由厦门市政府主持召开的新闻发布会，厦门市常务副市长丁国炎正式宣布了缓建“海沧PX项目”的决定，并称市政府已委托新的权威环评机构在原先的基础上扩大环评范围，进行整个化工区区域性的规划环评。现场并未给出具体环评单位以及“缓建”时间表，整个发布过程时间约八分钟。

（4）专家态度

在27日前后，朱红军一直试图采访政协提案的发起者厦门大学赵玉芬院士，但受到婉拒，待到缓建决定出台后的5月30日傍晚，赵玉芬院士终于打破沉默，她强烈呼吁，既是重新规划环评，就应该公布环评单位和参与者，全方位接受公众参与和监督。

就PX物质的危害性，朱红军专门请教了中科院一位化学专家。他在查阅了大量资料并结合自身化学实践的经验后对朱称：“对二甲苯就物质本身而言属于低毒，在化学专业人士看来，和一般化学物品概念无二，其危害性应该可以控制。至于毒性，可能在其燃烧不充分的时候产生。” 他对传闻中所说的PX易导致畸形儿一说予以否认，“这有点言过其辞了，它是对神经系统有刺激作用，但一般是短暂的。”

５月３１日，朱红军结束了他采访，将其报道以《百亿化工项目引发剧毒传闻　厦门果断叫停应对公共危机》为题，发表于当日的《南方周末》上。但他本人并未离开厦门，记者的直觉告诉他，这场风波还远远没有结束。

（5）矛盾激化

果然，6月1日上午8时起，一些市民就集中在PX项目工地及湖滨北路附近举行游行，反对PX项目。其间，市民和政府双方皆保持理性，没有发生激烈的肢体冲突。这场游行一直持续到第二天傍晚。

　　6月1日下午3时30分，厦门市政府紧急召开新闻发布会，正式向新闻界发布有关PX项目暂缓建设的有关情况。朱红军未经邀请，在留下电话和身份证后得以进入会场。新闻发布会由厦门市政府秘书长、市政府新闻发言人蔡寿国主持，厦门市专门分管工业的副市长裴金佳负责发布新闻。由于新闻发布会没有另设记者提问环节，所以整个过程只用了非常短暂的5分钟时间。新闻发布会后，朱红军采访了厦门市政府办公厅一位负责人，他补充说，确定的半年时间，不是从3月份开始算，而是从6月起算，这也就意味着PX项目最快也要到今年12月初才会有最新的环评结果。

6月2日，厦门市政府颁布禁令，撤除市面上一切有关PX项目的报道，清除互联网上有关PX项目的信息。朱红军搜集了一些被要求整改和下架的媒体，计有：

厦门小鱼社区，被要求关闭整改。厦门本地所有网站都被要求删除与PX项目相关的内容 。

厦门报业集团下属的全部报社，包括厦门日报，厦门晚报，海峡导报，均无权发布非当局提供的PX相关新闻。

天涯社区，被要求删除所有相关话题。

《凤凰周刊》，因报导相关内容被强制下架。

网易，新浪，腾讯，以及其下的相关博客，论坛也都被禁止发布相关信息。

我乐视频网，其上发表的相关视频被要求删除。

６月３日，朱红军接到厦门市委宣传部的电话，通知4点召开新闻发布会。厦门市人民政府秘书长许明耀通报了近期厦门市就PX项目向广大市民群众征求意见和建议的情况，截至当天中午12点整，共收到意见和建议1557条，其中通过968123市长专线电话和2289701专用热线电话收到752件，收到电子邮件749件，传真56件。这些意见和建议大致可分为三类：一是建议抓紧做好海沧PX项目的区域规划环评。不少市民反映，对该项目了解不多，希望市政府多向社会公开该项目的有关情况，同时要求加快区域规划环评进度，根据环评结果再来做进一步的决策。二是支持海沧PX项目。这些建议有一部分是来自长期从事化工行业的技术工人，并且认为该项目的环保问题是可控的。有的市民还反映，这个项目来之不易，很多省市都在积极争取，不能轻易放弃。三是认为应停建海沧PX项目。有的市民担心该项目会造成环境污染，影响厦门的整体环境。

（6）政府通告

6月4日，厦门市公安局在厦门商报二版要闻版刊登通告，朱红军摘抄内容如下：

“6月1日，我市发生非法集会、游行、示威，围堵市政府，扰乱了社会公共秩序，妨碍了社会管理。 6月2日，极少数人不听劝阻，继续非法组织集会、游行、示威，造成了更为恶劣的影响。同时，公安机关发现有人故意混淆视听，采用拼接手段在网络上伪造在火车站广场集会游行的虚假图片、以非法组织‘反PX联盟’的名义对政府工作人员进行恐吓、威胁等。事件的性质正在发生变化，严重威胁我市社会的安定稳定。经查，上述行为系极少数人煽动、策划，未经主管机关许可举行集会、游行、示威，甚至有极个别人拒不服从解散命令，严重破坏社会秩序。这些行为违反了我国有关法律法规，依法应予处罚。现敦促上述行为有关负责人和直接责任人员自本通告发布之日起三日内，主动到公安机关或者所在单位交代问题、接受处理。凡在规定期限内主动交代问题的，依法予以从宽处理；对在规定期限内拒不交代问题、接受处理的，将依法予以严肃查处。对继续煽动、策划、组织非法集会、游行、示威的，依法从重处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。希望广大市民群众增强法治观念，自觉维护社会安定稳定，积极检举揭发煽动、策划、组织非法集会、游行、示威的违法犯罪人员。”

当日中午，朱红军接到报社通知，离开了厦门。

【案例使用】

1.教学目的和用途

本案例适用于“公共政策分析”、“公共管理理论”或“公共行政理论”课程中，用以培养学生对公共管理、公共行政和公共政策基本理论的认识和运用，包括公共利益表达机制、公共决策的透明和民主化、决策冲突、政府应急管理等。

2.启发思考题

（1）在本案例中，引发争议的根本原因是什么？厦门市政府为什么会将PX项目隐而不发？

（2）在对事件的处理中，厦门市政府做了哪些事？这些事处理得恰当吗？解释你的理由。

（3）本案例中除了政府、公众双方，还有没有第三方？如果有，这一方的代表人物是谁，又代表了谁的利益？这一方对决策是否有影响？如果有，是怎样影响的？

3.背景信息：厦门拟实施网络实名制

厦门市即将出台的《厦门市互联网有害信息和不良信息管理和处置办法》。7月3日，厦门市工商局副局长田锋在接听市长专线时透露，该办法已于6月中旬开始起草并完成初稿，将于近期由厦门市政府公布实施，管理范围是在厦门登记备案的十几万个网站。

　　该办法最引人关注的一点，是取消匿名发帖的功能。对此，田锋在接受媒体记者采访时说，根据该办法，今后在厦门的网站上发帖，必须用身份证上的名字。据了解，厦门此举走在了全国最前列。不过田锋也强调这只是一个可能，毕竟办法还在讨论中，并没有最终定下来。

　　田锋透露，出台一个管理互联网内容的办法是在6月18日厦门市召开的一次专门会议上定下来的。随后，相关部门即投入到紧张的征询、起草和修改工作中。作为国内首次地方政府在网站内容监管方面的立法，半个月不到，该办法初稿业已完成。

　　该办法规定，各IDC(互联网数据库中心)及ISP(互联网服务提供商)业务经营单位要根据市委外宣办、市政法委提供的关键字词，调整和更新关键字库，及时过滤、封堵、删除有害不良信息。该办法要求建立一系列网站、论坛管理机制，包括不良信息快速删除机制、违规网站责任人约谈机制、违规网站处罚机制、网站舆情吹风会制度等。还将选择政治上可靠、文字能力强、熟悉网络语言的各方面人才担任网评员。

4.案例分析的启示

本案例揭示了政府、公民与传媒三者间关于某一社会问题的博弈过程。案例的焦点在于政府要通过公共政策调整具有不同性质的利益诉求的社会成员之间的关系，但目标群体，即公众的态度对于项目能否达到预期目标有着重要的影响，而本案例中，信息的不对称即项目信息的不透明在一定程度上误导了公众，使双方矛盾在项目建与不建问题上进一步激化。案例的核心在于政府在公共利益表达机制以及公共决策的透明化和民主化方面的问题：政府决策部门如何掌握政策与公共政策的客体及环境间的互动关系？政府可以通过民意调查和听证会等有效途径，真正了解公众偏好与需求，以增强公共决策的透明化和民主化，同时案例还包含了大众传媒对公共政策的影响，媒体应为实现政府与社会公众的双向沟通发挥积极作用。