我国国有资产管理模式：国内外比较与选择

鲁开垠

一、国内国有资产管理的典型模式

深化国有资产管理体制改革，是十六大报告提出的经济体制改革的一项重要任务。我国部分地区很早就进行了这方面的探索，涌现了以深圳、上海和武汉为代表的三种改革模式。

　　1．深圳模式

　　深圳市自1994年后逐步构建了“国资委或国资办——国有资产经营公司——国有企业”三层次的国有资产管理运营模式。1996年，以三家市级国有资产经营公司的正式运作为标志，“三个层次”管理模式基本建立。其中，国有资产经营公司的构建和运作是核心环节。它由国资委授权，代表政府对相应国有资产直接行使资产收益、重大决策、选择经营者等投资者的权益，具体从事国有资产产权经营和资本运作，但没有任何行政管理职能，一般不直接从事生产经营活动。2001年，深圳对少数集团公司实行由市国资委直接授权经营，但只限于国有独资企业。

　　2．上海模式

　　上海1993年成立了国有资产管理委员会和国有资产管理办公室，标志着上海国资管理体制改革的实质性启动。上海通过国有资产授权经营，塑造国有资产运营主体的尝试，形成了一个“国资委（国资办）——资产运营机构（40家国资授权经营公司）——企业”的三级管理机构。其中，处于核心位置的授权经营公司不仅形成了保证政企分开的“隔离带”，有效促进了国有资产保值增值机制的形成，而且大大增强了国有资本对社会资本的调控能力。上海的国有资产管理运营的主要特点是打破了专业局的行业垄断，对于国有资产进行了跨行业的整合与重组。

　　3．武汉模式

　　武汉国资经营管理实行的是“三层架构”，即在“国有资产管理委员会----国有资产营运机构——企业”下实现“三个职能”分开：政府作为全社会管理者的职能、政府对国有企业的行政管理职能和国有资产的运营职能分别与作为国有资产所有者的职能、国有资产的运作职能、企业的具体生产经营职能分开。1994年，成立国有资产管理委员会，并组建了武汉市国有资产经营公司，授权其持有市属24家股份制企业的国有股。1997年以来，撤销所有工业主管局，调整组建了武汉国有资产经营公司、市机电国有控股公司、市轻纺化国有控股公司等一批综合性、专业性的国有资产营运机构。

　　二、国外国有资产管理的典型模式

这里所说的国有资产管理，主要是指对经营性国有资产的管理，亦包括存在

于国有企业中的国有资产的管理。世界各国对经营性国有资产的管理模式因国情不同，存在着许多差异，主要有以下几种典型的管理模式：

第一，以控股机构为中心的管理模式。其基本特点是，政府主管部门通过设置大型控股公司来实现对国有资产的管理。在大型控股公司之下一般还设有专业控股公司，具体管理和经营所属企业，这样就形成了一个控股公司体系。意大利是实行这种管理模式的代表。其他西欧国家如奥地利、瑞典等，某些发展中国家如新加坡、赞比亚等也采取了这种管理模式。在这些国家，往往设置若干个大型综合控股公司，由一个政府主管部门专门负责管理这些综合控股公司。

第二，以议会为核心的管理模式。在瑞典，国有企业所有权由议会拥有，议会授权政府管理。1998年，瑞典政府在工业部内部设立了一个专门行使所有者职能的国有企业局。该局共有13名工作人员，包括7名对相应行业效益监督的高级投资经理。国有企业局对34家国有企业行使所有权，占全部国有企业总价值的85％，还有14家金融、房地产、博彩类国有企业由财政部行使所有权，另外12家国有企业分别由卫生部、文化部等行使所有权。国有企业局通过国有企业的董事会来实现对国有企业的管理，它要求国有企业必须按照上市公司的财务会计标准编制年度报告，该局请专业人士对其业绩进行分析评价。

第三，以财政部为核心的管理模式。其基本特点是，由财政部作为国有资产的所有者代表，对各行各业的国有企业进行统一管理和监督。德国是以财政部为核心的管理模式的代表，类似的还有英、法、美、日等国。在德国，国有资产管理体制中，财政部处于核心地位。财政部负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买与出售等重大资产经营决策措施，规定国有企业必须向政府提交的资产经营计划，如销售、投资、财务、人事计划等、并以股东身份负责选聘联邦一级主要国有企业监事会成员，以及管理有关企业资金供给方面的事务。政府每年由财政部长主持召开一次联邦一级的国有企业管理部门会议，就国内经济状况、目标、存在的问题和财政政策进行总结报告，并就国有企业发展问题进行讨论。财政部主要通过监事会控制国有企业，虽然财政部不直接给企业下达指令，但通过对监事会成员的任免、控制资金的投入以及对企业财务进行检查，对企业发展施加的影响是巨大的。

　　德国国有企业的最高领导和决策者不是董事会，而是监事会。监事会的成员包括股东代表和职工工会代表，两方人数相等。股东代表由财政部长选定，但主要来自私人公司的董事或经理、银行家和经济专家，政府官员很少。监事会主席由财政部长推荐，副主席由员工代表担任。监事会中所有员工代表由企业协商推选，但需报财政部审核。监事会的主要职责是：负责组建公司的董事会；讨论和审校董事会的重大决策，如企业的设立和关闭、购买或出售，100万马克以上的投资决策，500万马克以上的贷款决定，高级管理人员的任免等；审核企业的中长期计划，包括销售计划、投资计划、财务计划、人事计划等；听取和讨论董事会的报告，审核公司的经营状况，包括经营活动的财务结果、销售状况、生产状况、各种经营方针和政策等。总之，公司活动的重大问题只有取得监事会的同意，董事会才能作出最终决定。然而，德国的国有企业仍拥有相当大的经营自主权，无论是联邦政府还是州政府，其政策都是对其参股企业实施间接管理。企业的经营绩效主要是用市场指标来评价，而不是以实现政府政策目标所作出的贡献来评价。同时，政府也不绝对要求企业按照政府制定的目标组织经营，而是希望国有企业在与私营企业的市场竞争中求得生存与发展。

瑞典模式

第四，以财政经济部为核心的委托管理模式。在韩国，财政经济部国库局持有国家在所有政府投资企业的股份，但是股东权利可以由财政经济部委托给某个行业部门（如商业、工业和能源部、建设和旅游部等）去行使。韩国政府通过法律来保护国家的战略利益。根据《证券和交易法》的一项授权法令，财政经济部有权指定任何从事“对国民经济有重要意义的产业”的公司为“公共性质的公司”，该法律限制代理投票，并允许公司章程将其他个体股东的表决权限制在3％。就经营者而言，赋予其较大的自主权，并引入严格的绩效评估的激励机制。同时，推行集中审计制，指定审计与检查委员会为唯一的授权审计机构。

　　第五，以综合协调机构为中心的多部门管理模式。印度是这种管理模式的代表。印度政府设置了一个具有咨询、服务和监督性质的国有资产管理职能机构公营企业局。这个局并不独立行使国家所有者职能，只是一个为政府各部门更好地行使所有者管理职能提供服务的综合协调机构。从整体上看，政府对国有企业的管理主要是通过各主管部门实现的。主管部门通过下达计划指令对所属国有企业进行全面控制，负责任命企业董事长和总经理。议会、总审计长以及其他政府机构与企业之间的对话一般也是由主管部门安排。当国有企业经营中需要追加资金和涉及外汇交易时，财政部便出面参与管理。该部在国有企业董事会中的代表负责监督企业的财经纪律。政府其他部门也试图在国有企业经营决策中坚持本部门的利益，并宣称有权干预企业事务。如能源部和交通部在很多情况下为国有企业提供动力、燃料及其他生产所需物资，它们便需要在这些或那些事务上对企业提供咨询和建议。此外，计委也对企业投资项目进行监督，并定期收集企业经营信息。但是，在印度的国有资产管理体制中，主要是由两个环节构成的：一是公营企业局，对各主管部门的工作提供咨询、服务并进行协调的同时，对所有国有企业的经营活动进行全面监督；二是国有企业的主管部门，具体负责所属国有企业

的管理和运营。

第六，以财政部和有关行业的部为中心的双重管理模式。在新西兰，国有企业有两个国家股东，即财政部和有关行业的部，国有股权由这两个部门分割行使，由它们共同负责监督和控制国有企业的经营和成果。同时，新西兰对国有企业实行外聘型监督和评估。一个独立的机构——新西兰皇冠监测咨询机构（CCMAU），受财政部委托对新西兰的全部16个国有企业进行监督和业绩评估，并对财政部和相关行业部提出咨询意见。该机构与上述两个部门的每个部都订有合同，向这些部门提供有关国有企业问题的咨询。而国有企业的董事会与国家的关系由《国有企业法》作出规定，董事会有权任命国有企业的首席执行官和高层管理人员。

三、我国国有资产管理模式的选择

产权理论也好，科思理论也好，所有的经济学理论都没有说国有企业不行。但是国有资产管理部门一定不是政府，政府不能随意挪用出资人资产。国有资产管理体制一定要按照市场规则搭建。国有资产管理的总体思路是“国家所有，分级产权”，这是党的十六大确立的符合中国实际的国家产权归属模式。这是在总结过去经验的基础上，从整体和长远利益考虑，结合我国历史文化和所有制的实际情况选择的一种模式。

理解国有资产管理体系的精神，就是“三个三制度”。第一个“三”是三级出资人制度。三级出资人制度就是要把国家国有从单一的中央国有，变成中央国有和地方国有并存，就是中央、省和地级市三级国有资产管理。可以概括为“国家所有，分级产权”，而不是旧体制的“国家所有，分级管理”。第二个“三”是三结合式管理。三结合式管理就是管人、管事和管资产结合。国资委统一对国有资产保值增值进行考核，对经营、管理人员进行考核，对激励机制进行设计。第三个“三”就是 “三层架构经营”。三级架构经营中的第一层是国资委。在国资委和我们的实体国有企业之间必构造一座桥梁，这个小桥梁就是符合资本经济运作、符合价值形态管理的资产经营公司。通过授权经营作为特殊企业法人负责运营国有资产。这个公司要对实体企业进行管理，使国有资产的管理进入价值形态，从一般的产权形态进入到股权形态。

新模式中各主体之间的相互关系表现为：（1）国资委和国有资产经营机构之间的关系。国资委和国有资产经营机构是国有资产授权与被授权的关系。国资委从总量上管理和持有国有资产，而不是具体负责国有资产的直接经营。对于国有资产的经营职责应通过国有资产经营机构来具体负责。国有资产经营机构从国资委那里将经营资产受任下来，进行经营并要求对其保值增值承担责任。（2）国有资产经营机构和生产经营企业之间的关系。国有资产经营机构和生产经营企业之间是投资和被投资者或是国有资产使用权的出让人和受让人的关系。这种关系主要表现为两种形式：一是资产经营关系，生产经营机构根据保值增值要求向生产经营企业投资，获取企业股权，依据股权参与管理，行使权利，包括对企业经营方针提出意见，参与企业负责人的决定，参与企业收益分红等；当企业快速扩张或经营不善时，及时进行追加投资或将其持有的股权部分或全部卖出。二是对于尚未改制的企业，是国有资产使用权出让与受让的关系。资产经营机构代表国有资产所有者将资产交给企业使用，履行出资人相关权利义务，包括选拔企业经营者并对企业及经营者的经营资产进行考核和奖惩，同时积极推行这类企业的股份制改造，逐渐将其变为股份制企业，而使两者关系向资产经营关系转化。三是国资委和生产经营企业之间的关系。国资委和生产经营企业之间不直接发生关系，国资委和国有企业之间是政企分开。国资委和生产经营企业之间存在间接关系，产生这一间接关系的中介机构是国有资产经营机构、国有资产经营公司或国家投资公司、大型企业集团等，通过授权经营作为特殊企业法人负责运营国有资产，并对生产经营企业进行管理。总之，要加强国有资产管理法律的制定，即通过法律和法规明确国有资产管理机构、营运主体和企业的法律地位、机构组织、运行规则和权利、职责，为落实国有资产保值增值责任，规范国有资产处置方式和方法，改革和完善国有资产收益收缴办法等提供法律保障。

参考文献：

1．权锡鉴、曹洪军：国外国有资产几种典型的管理模式，云南信息港。

2．翟志华：论国有资产管理的新架构，《中国经济时报》，2003年10月5日。

3．周放生、刘纪鹏、华生：探索国有资产管理的新路，《珠海特区报》，2003年12月26日。