6月11日，抗议进口美国牛肉的示威主办方于宣布，如果政府至本月20日为止不全面取消与美国的牛肉协议或重启牛肉谈判，他们将全面发动倒李运动，要求李明博下台。4月开始的韩国公众对美国进口牛肉可能引发疯牛病的担心，至今已有发展成对新政府全面反对的趋势。牛肉危机不仅意味着本来就一波三折的韩美贸易谈判有再次受挫的可能，还凸现出李明博政府在与公众沟通上存在的障碍。从李阁僚辞职到李明博道歉，再到邀请政敌共议大事，李明博政府在忽视民意和迫于压力纠错中，无论情愿还是不情愿推动韩国政治在某种程度上走向成熟。

牛肉危机缘由及困扰

韩国进口美国牛肉引发的风波迟迟未能平息，迫于数万民众街头示威和反对党的压力，不但韩国全体内阁向总统请辞，上任刚满百日的总统李明博也被民众要求下台的呼声困扰。

今年4月，韩美签署了关于进口美国牛肉的协议，但是遭到韩国民众的强烈抗议。反对派称除非和美国重新谈判有关进口美国牛肉的协议，否则不会通过该协议。考虑到民众的请愿，韩国农业部不得不推迟原定重新打开进口美国牛肉的市场的时间，延后一周至10天，但坚称不会和美国重新协商。为了给韩国人宽心，美国商务部长古铁雷斯表示，“我们要卖给韩国的牛肉和我们在美国卖的一样，在美国的韩国人也是吃的这种牛肉”。5月16日韩国总统李明博会见古铁雷斯，要求美国帮助韩国把“美国牛肉安全”的信息散发到韩民众中，以平息民众的不安。世界动物卫生组织也出面证明美国的牛农的卫生标准足以控制疯牛症的风险。然而韩国民众似乎并不相信。韩国农业部长也于5月29日下午在电视直播中表示:“政府已为进口牛肉制订了新的卫生标准”，并补充说在新标准下，韩国将立即恢复进口美国牛肉。

但是韩国国内的疯牛病流言风起，翰林大学教授金龙善曾于2004年发表《韩国人基因对疯牛病的抵抗可能很脆弱》的论文，认为韩国人的遗传基因使他们染上疯牛病几率高于西方人，电视等媒体大规模报道，民众恐慌情况空前蔓延，促使更多人参与反进口美国牛肉的运动。李明博政府面对流传的各种疯牛病神话，除了在网络和口头上做出保证，称美国牛肉安全之外，还轻松地宣传说，“不用担心美国牛肉，我会带头吃”，甚至说“担心美国牛肉安全，不要买就好了”。但这些并不足以消除民众疑虑。

6月2日，反对进口美国牛肉的大规模示威在首尔市中心举行。示威活动从开始的小规模扩展成大规模示威，主办方称示威人群达10万多。据韩国媒体报道，参加示威的主要人群从中学生转移为大学生、上班族、主妇等，各大学总学生会、工会、左派团体等参加示威的各种团体人士也大幅度增加。不但很多牛农牵着牛到广场抗议，6月5日早晨甚至有两人分别在汉城市政厅广场前和全州自焚，导致脸部严重烧伤。抗议活动的规模变得越来越大，抗议者也越来越愤怒。部分示威队伍在试图闯入青瓦台的过程中，打破警察大巴的玻璃窗等，呈现出暴力倾向。连日来的示威活动出现了明显的暴力行为，已有超过400人被警方逮捕。抗议者认为，美国牛肉可能会带来疯牛病。他们指责政府向美国利益投降而忽视民众健康。政府要说服韩国人吃美国牛肉“将会是一场艰巨的战斗”。

面对民众示威压力，韩国政府于6月2日宣布延期本来定于本月3日解除进口美国牛肉的禁令，但没有表示禁令延长时间将会有多长。李明博总统的8名高级幕僚又提出辞呈。他们说，他们的辞职是对目前的情况负责任的行为。李明博就派特使赴美国谈判，希望重启谈判或者追加协议条件。李明博本人也为自己未能充分听取民意向公众道歉。6月10日，韩国总理韩升洙向李明博提出内阁集体辞呈，韩国总统李明博决定邀请前大国家党代表朴槿惠出任政府总理。青瓦台总统府的人士透露，李明博将于不久之后邀请朴槿惠出任总理。为了不给新总理造成负担，牛肉问题将由已提出辞职的现任总理韩升洙负责解决，青瓦台将重新物色总理和各部长官人选。

枝节横生的韩美贸易协定

尽管针对李明博政府迫于压力提出的修订或重启牛肉进口协议谈判的要求，美国表示是“韩国问题”，但是牛肉协议却与韩美自由贸易协定有着撇不清的牵涉。韩国政府冒着应对国内压力的风险重签进口美国牛肉协议，一方面为缓解韩国国内牛肉价格，韩国牛肉堪称世界上价格最高的牛肉；另一方面是在为6月21日将要进行的韩美自由贸易协定谈判垫底。实际上，在韩美自由贸易协议谈判中，美方一直敦促尽快打开韩国牛肉市场。回顾韩美贸易协定的一波三折，牛肉危机就不足为奇了。此前韩国政府一直对牛肉危机小心翼翼，唯恐触动民众敏感神经，李明博政府试图启用其一贯的推土机风格扫除障碍，低估了群众运动的威力。

韩国是世界第十一大经济体，美国的第七大贸易伙伴；美国是韩国第三大市场，2006年双方贸易额达740亿美元，韩国的贸易顺差为160亿美元。韩国认为，与世界最大的经济体美国签署自由贸易协定，可以提升韩国的金融和服务业，优化产业结构，实现经济的再次腾飞，并加强韩美同盟关系。美国认为，与韩国签署自由贸易协议，将给双方带来重要的经济、政治和战略利益，并将扩大美国在亚洲的影响。韩美自由贸易协定谈判自去年6月开始，旨在商讨协定生效后的10年内逐步取消双边贸易中大约90%的商品关税问题，双方分17个领域进行谈判。由于在关键领域的谈判进展甚微，谈判超过双方预计的时间，时间问题对双方来说已是一个巨大的挑战。虽说签署自由贸易协定必须得到两国国会的批准，但问题是，美国国会2002年授予美国总统布什的贸易促进授权今年6月30日到期，它规定美国总统有权与外国签订贸易协议，国会在90天内要么批准，要么否决，但不得对协议内容进行修改，从而避免因修改内容而久拖不决。因此，韩美两国政府如果在布什的贸易促进授权到期前就签署自由贸易协定达成协议，就必须在三月底前完成谈判，由美国贸易代表在4月2日前呈交美国国会审批。

在前五轮谈判中，韩国一直要求美方取消或减少对韩国产品征收的反倾销税等贸易保护措施，美国则要求韩方降低关税和取消关税壁垒，全面开放市场。美方一再拒绝韩方提出的上述要求，韩方遂在第六轮谈判前表示，在本轮谈判中，将只与美方就敏感度小的领域进行谈判，而不正式讨论韩方关心的贸易保护问题以及美方关心的汽车、医药等问题。贸易保护问题是谈判的最大障碍。韩方认为，过去25年来，美国政府以韩国出口到美国的产品价格低于正常价格为由而征收的反倾销关税达373亿美元，韩国强烈要求美方做出改变，但是美方坚持这一问题涉及到修改国内法律而予以拒绝。与此同时，美方要求韩方修改税制，取消对汽车、农产品和医药及医疗设备进口的限制和高额关税。美国抱怨，美国每年从韩国进口80万辆汽车，而美国出口韩国的汽车每年只售出4000辆。美方要求韩方全面开放医药市场，但韩方坚持分阶段开放。

谈判的另一个障碍是农产品问题，其中最敏感的问题是大米问题。为保护本国农民的利益，韩国拒绝开放大米市场，但韩国是美国最主要的大米出口目的地，美方坚持大米问题不应排除在自由贸易协定之外，双方目前还没有正式讨论这一问题。牛肉问题本来不在谈判之列，但是韩国是牛肉消费大国，是美国牛肉的第三大出口市场，但韩国牛肉的自给率刚过三分之一，其余全部依赖进口。从2001年开始，作为履行乌拉圭回合协议的一部分，韩国全面进口美国牛肉，每年从美国进口20多万吨，是美国牛肉的第三大进口国。2003年12月，韩国因美国发生疯牛病而宣布全面禁止进口美国牛肉。2006年1月，在韩美启动自由贸易协定谈判前，美方要求韩国恢复进口美国牛肉，以换取不将大米问题列入谈判议题，韩方不得不同意恢复进口美国30个月以下的剔骨牛肉。2007年10月韩方发现美国进口牛肉带骨后，立即停止了美国牛肉的进口。李明博上任后重启与美国贸易协定谈判，美方表示，尽管讨论重新开放牛肉市场问题不在谈判之列，但是这一问题对自由贸易协定的谈判结果是非常重要的。

实际上，韩美贸易协议的谈判已经让韩国人感受到全球化对其本土农业利益的强烈冲击力，反对签署协定的声浪一直不断。2006年11月22日，在首尔，反对韩美签署自由贸易协定的示威者持木棒同防暴警察发生冲突。示威者声称反对韩美签署自由贸易协定，并要求改善工作条件。至少造成25名警察和10名示威者受伤。随后13个主要城市发生了多起示威活动处理过程中。韩美自由贸易磋商一直遭到韩国工人、农民、文化界和社会团体的强烈反对。许多韩国农民和市民担心韩国与美国这个世界上最大的经济体签署自由贸易协定会破坏韩国农民和工人的生计。从这种意义上说，牛肉危机实际上是韩美自由贸易谈判遭遇韩国国内重创的后续和预演。在接下来的韩美自由贸易谈判中李明博政府遭遇国内瓶颈的可能性仍然很大。

近年来的全球性高物价危机更使牛肉成了韩国民众泄愤的导火索。国际市场上能源、食品价格不断飙升，国际社会对高油价表现束手无策，通胀压力剧增，尤其是居高不下的国际油价让能源仰赖进口的韩国吃不消，民众的生活负担和成本不断上升，韩国牛肉危机只是全球经济新一轮潜在危机的折射与反应。

CEO总统在巩固民主

之路上的困惑

丘吉尔有句名言，“民主不是最好的政体，但它绝对是不坏的政体。”民主为人们解决问题提供了一种理性的互动方式。美国著名政治学者罗伯特·达尔在其著作《论民主》中表述，民主政治包含两个维度，一是竞争，二是参与。韩国经过第三波民主化浪潮的洗礼，已经实现了自由、公开的选举竞争。剩下来的就是大众有效的参与来巩固民主，换句话说是公众能否实现对权力的有效限制和监督。选举只是民主的程序，其实质在于自由、平等、博爱、公民对政策的有效控制、负责任的政府以及其它公民美德。

牛肉危机对刚过百日的李明博政府敲响了警钟。企业CEO出身的李明博在担任首尔市长应用其管理企业的推土机风格，但在管理国家上未必适当。面对公众和在野党重启牛肉协议谈判的要求，5月8日李明博表达反对立场，公众继续示威向政府施压，5月22日李就未能充分听取民意向国民道歉，反对派也在第17届国会中抵制韩美自由贸易协定致使其未获批准。6月3日执政100日之际，民调显示其支持率下滑至20%，创历史新低。政府面对民众强烈的不信任危机。面对压力，李不但与反对党还与党内政敌对话，并改组内阁，希望挽回国民信任。李明博意识到通过强硬手段解决问题非第一要务，听取民意建立负责任的政府极为重要。期间，媒体自始至终能够自由报道，甚至还出现示威者利用网络积极参与的“报道民主”，真正成为监督政府的第四种势力。公众作为政府权威的来源和政府所服务的目的，有效地实现了监督政府、与政府互动。

此次危机虽然有韩国根深蒂固的经济民族主义保护情绪在内，但反对党的鼓动也是原因之一，韩国三大反对党曾联合发表一份声明称，除非李明博政府同意重新考虑签署一项新的韩美牛肉进口协议以取代今年4月18日签署的协议，否则三大反对党将拒绝参加6月5日正式召开的国会。韩国本届国会于今年4月9日选出，李明博所在的执政党大国家党获得了国会多数席位，三大反对党共在国会中拥有约1/3的席位。但是4月18日的韩美牛肉进口协议改变了韩国的政治力量，李明博的支持率在这一协议签署后大幅下落。最后李明博不得不与反对派对话，希望挽回信任。

危机不仅是CEO出身的李明博其推土机领导风格在与民意沟通上遭遇的困境，更是李明博低估了国内经济保护主义情结在面对全球化时所表现出剧烈反弹的可能。在李明博看来，开放牛肉市场对韩国是双赢甚至多赢，一方面重新对美开放牛肉市场不过是以小博大的经济手段，因为牛肉解禁将换取美国国会对美韩自由贸易协定的批准，韩国汽车工业能够从中获得更大的出口利益。另外韩国消费者可以买到便宜牛肉，免受高物价之苦。然而，韩国民众并不这样看待牛肉问题。放开牛肉市场引起韩国国内畜牧业者的不满在意料之中，但其影响将相当有限。关键是疯牛病恐慌引发了消费者的不安，从而使更多的人参与到反对进口美国牛肉的运动中来。政府未能在宣布放开市场之前解除民众对牛肉安全的疑虑。

李明博曾是韩国现代集团有史以来最年轻的CEO，进入政坛在首尔市长任上又因果敢的办事作风而被誉为“推土机”。成为韩国总统后，他多次表示要将韩国经济带入新的高峰。基于这种CEO特质及对恢复经济景气的迫切，在外交方面李明博主张“有原则的实用主义”，对美国积极修复同盟关系，对日本主张“不纠缠于历史问题”，对朝鲜则抛弃阳光政策走向保守。事与愿违，他的这些外交政策被韩国媒体批评为“朝贡外交”、“屈辱外交”。加之在用人等方面的专断作风，李明博在民众中的支持率从当选总统时的52%急转直下为21.2%，这在韩国历史上是绝无仅有的。“牛肉风波”不过是一场危机的导火索，通过撤换官员、重启谈判等措施，或许会解决牛肉问题本身，但李明博所面对的显然不止于此。正如一位韩国大学教授所观察到的，“对疯牛病的不安如今已经转变成对李明博和美国的不信任。如果不在牛肉问题以外的其他地方寻找突破口，将很难让国民中断烛光示威。”李明博本人在接受美国《时代》周刊网站采访时也承认，“示威已经超越牛肉的问题，达到更高的水平。”尽管他曾豪迈地自称“国家CEO”，但此刻已经到了反思CEO与总统区别的时候。企业CEO看到的往往是少数人决策，多数人执行，但作为一个总统，他需要首先倾听民众的声音。正如李明博在上任100天时所说的那样，“我没能真正了解民众的期望……请允许我们重新开始。”

李明博的这种领导风格与在经历第三波洗礼后的政治文化显然不太协调。自上世纪80年代第三波民主化浪潮洗礼后，经朴正熙、全斗焕军事治理的韩国在1980年代后期卢泰愚执政后才出现“还政于民”的新动向，终于走上了民主化道路。其后经过民选总统金泳三、金大中先后十年执政，到卢武铉入主青瓦台，再到李明博，民主政治之实施不过10余年。民主政治的基础是社会各阶层认知自身利益，并在某种程度上达成相互制约，公众能够通过合法途径表达利益诉求。韩国国会及街头出现的激动场面表明，威权时代民众的普遍性政治冷漠状态已经消除，他们需要政府能够在决策时倾听其声音，从而避免其利益受损。而李明博以求解问题为要务的实用主义施政明显满足不足不了这一要求。另外，此次危机中出现的暴力倾向证明，韩国的政治民主还很年轻，如何实现民主政治所要求的政治发动和政治参与，还是他们有待完善的问题。

持续两个月之久的街头示威是1987年以来韩国最大的示威活动，从根本上说是一场食品民主抗争，也是韩国人巩固民主的一次尝试。自1987年6月民主抗争后启动修宪实行直接选举从而实现从威权政府到民主政府的转型后，尽管1988年首任民选政府早已为光州事件正名建立国家公墓并追认被射杀民众为烈士，20多年来每年的追思活动远未平复国民心中的伤痕，牛肉协议点燃了民众心中久违的民主激情，参与1980年代民主抗争的李明博也承认自己“在看抗议集会时想到了许多事情，我在学生时代参加过民主化运动”。并表示“政府将以新的觉悟重新出发”。但是抗争主题由食品安全转移到要求李明博政府下台有越界之嫌，毕竟李明博政府是经过票箱考验上台的民选政府，而民选政府的更迭应当通过定期选举来实现，街头抗议有助于向政府施压，但要成为推翻政府的手段有违民主初衷。这也是韩国前总统金大中和卢武铉不约而同地呼吁反对党人士放弃抵制行动的原因所在。但韩国民众通过和平手段让李明博不得不牺牲其左右臂膀——从青瓦台7名全体首席秘书到内阁总辞，再到李明博两次向国民道歉，这又见证了韩国已从政治民主进而向责任政府迈进了坚实的一大步。韩国的烛光示威现在已经充分传达了国民的意愿，也已促进了政府的反醒，现在需要的是找回原有的冷静，让韩国社会重回正轨。