由汶川地震对分权与授权的思考


不计驻地在灾区的那部分，汶川地震后驰入的第一批军人是武警。但按照报道，武警是在当日16:00以后派出的，距地震发生已近两个小时。报道没有具体介绍武警部队何时抵达灾区，但提及了成都部队到达都江堰的时间。那时，国务院总理温家宝已经到达了都江堰那所坍塌的聚源中学的现场，而成都部队领队的副司令，此时还被交通混乱拥堵在市区之外。武警比军队更早进入汶川县城，这也足以证明，在汶川地震这类突如其来的灾害面前，比较训练有素的正规部队，受辖制更宽松的武警部队来得更有效率。

这样的现象不独汶川地震特有，也不独中国特有。现代国家中，多数都建有不同于正规作战军事武装的国民警卫队，有些国家将这类准军事建制称为“National Guard”，更多国家干脆直称“Civil Guard”，直截了当表明是关于国内民事事项的准军事体系，用于重大诸如动乱，灾难和特大事故等民事事件的处置与救助。该类准军事组织，在法律上受联邦或中央政府管辖，也受地方政府调动。最典型的案例就是卡特琳娜飓风来袭时，在当地州政府宣布进入“紧急状态”后，国民警卫队立即调动起来，承担起灾害之前的人员疏散和财产保护的责任。

按照《宪法》修订加入的“紧急状态”的规定，汶川地震摧毁四川和甘肃十数县，就其规模和灾害烈度而言，完全符合“紧急状态”的立法本意。也就是说，在确定地震烈度极为罕见，且十数县的电信中断，且电网大规模崩溃的资讯汇集之后，中央政府应当按照宪法授权，立即宣布该地区进入“紧急状态”。其前，四川省政府也可以变通地，按照一个县市接一个县市的策略，宣布“紧急状态”。之所以要如此，就是要动用非常的法律授权，充分调动有效力量，将对应地震的反应度提升至一切之首和重中之重。

事实上“紧急状态”的设立，意图就在于调动通常所不能调动的军事体系，尤其首先的是准军事体系，政府由此而获得最大的权力。按照这个法意，四川省长可以获得调动并辖制四川省武警总队全部力量的授权，直到中央政府决定是否由其自己直接执掌汶川地震。还应该注意到，温家宝总理宣布成立“抗震救灾指挥部”并出任“总指挥”是在当日下午17:00之后，若“紧急状态法”的法意有效，这个时间之前，则四川省政府完全可以按照法律授权统辖全省的抗震救灾。该法意的另一个含义是，若四川省政府不按照法律执领授权，则是渎职，并受《宪法》追究。

而继续推论，国务院成立“抗震救灾指挥部”，而不是按照法律授权宣布“紧急状态”，实际上是违法的举措。国务院不动用《宪法》来卫护自己权力扩展的理由，当然也就决定了“抗震救灾指挥部”并非合法的最高指挥机关，军事机关也就有充分的理由和法律依据来拒绝行政机关对军队和准军对的指挥调动。当然，这是法律有效条件下的假设。之所以是“假设”，是在于，不仅国务院，其他所有权力机关，无论是名义的还是实质的，都没有援用法律授权，违法地将军队和准军事部队用于国内民事事件。

不评论动机与效果，迄今为止，所有的权力者，无论是最高权力机关还是最高行政机关，以及最高军事机关，汶川地震的作为都违背了《宪法》。如果以法治为国家的最高原则，或者哪怕以法治为政治的最高追求，所有责任人都应当或者有可能面临法律的追究，对如此“紧急状态”下的动员不力和权力过度担当法律责任。这样的想法，当然是出自对法治的期冀，与当下有特色的实际大相径庭。但还是打算以为，在照顾权力者敏感心理的条件下，依然不妨思考能否更多扩展一些人道关怀。

这就是，将正规建制的军事武装放在一边不谈，按照“紧急状态法”设立的本意，在重大灾害与民事事件发生时，能否将武警部队的调动和管辖权交由地方政府动用？以国外的案例参照，即使这样的权力交给地方政府执行，中央权力机关仍然拥有监控与再行直接接管过来的权力。而且，因为武警部队的编制和规模有限，远不足以对中央权力构成危患，但却能以直接领导和调动的方式实现快速敏捷的高效率。这个效率，如今在汶川地震中可见对拯救受难者的生命之重关紧要。

汶川地震还可以看出，将消防队伍列入武警编制内管辖也是值得考虑的。以救活率来判断，汶川地震救灾中，消防队伍的成绩堪比国家地震搜救队，甚至有过之而无不及。但外地驰援的消防队伍是武警中最迟出发并到达的，甚至远慢于正规编制的部队，乃至比空军及陆航部队还要缓慢。而911灾难时，最先到达现场的是消防队伍，最先外地奔援的也是消防队伍，牺牲最大的也是消防救援队伍。这足可以证明，非军事或非准军事编制控制，其实也就是纳入地方自治管理的消防队伍，不仅在日常防火救火中英勇有效，在突发的巨大灾难时亦能保有高效率和高技能。

《宪法》中的“紧急状态”条款寥寥数言，可完全清晰见得内有关于突发重大事件的“授权”和中央与地方之间的“分权”关系。1997年修改《宪法》而开列此项条款，直至今天，《紧急状态法》依然未见讨论和表决通过并颁布实施，显然因政治集权或极权的观念消化不良而打嗝。若继续细想，《紧急状态法》一定会顾及重大灾变时的社会资源的调动与组织，这其中必然包含社会与灾民的自救与自理，其实也就是有组织的临时和长期一些的自治等。毫无疑问，作为事实现象，社会和灾民自救自理以及自治，在汶川地震中对拯救生命和安定社会起到了极其巨大的作用，不可抹杀，也不得否认。

授权与分权，无论认可还是拒绝，汶川地震一定将“紧急状态”的立法逼到日程上来。说起来，1997年在《宪法》开立该项条款，10多年及两届人大过去，竟然未得实现立法，着实是人大及其常委会的渎职，也是所有人大代表的罪错。唐山地震过去已经32年，改革开放也到了而立之年，今天的汶川地震依然还要靠着1976年的方式搭建“指挥部”的方式统领抗震救灾，既是法治的悲哀也是政治的笑话，更是文明的羞辱。当然知道，对立法的期待，也许还是一个奢望，实践已清楚告诉人们，但凡惩治型、管制型立法，都可成于须臾；但凡政治权力性和民事权利性立法，沉着而又缓慢，比如《民法》，至今还是“通则”，可“人民共和国”都几近60年了。