汶川，在那里失去太多，收获绝不能这么少


汶川地震发生后，第一时间内启动的权力机制是成立“国务院抗震救灾指挥部”。国务院是法定的最高行政机关，据此，该指挥部的性质即为应对汶川地震的最高行政权力机构。但按照权力辖制能力判断，指挥部的最大权力依然不超过国务院被设定的权力和责任范围。这样，国务院或其抗震救灾指挥部并没有征用民众资产和调动和指挥军队参加抗震救灾的权力。

同一天晚上，按照报道所言，中共中央和国务院还成立“抗震救灾总指挥部”。该“总指挥部”与国务院在几个小时前成立的“国务院抗震救灾指挥部”是什么关系？见到的说法不足以廓清，尽管后一个指挥部的总指挥同为国务院总理，但依然没有对“抗震救灾总指挥部”的权限以明确。而现，“国务院抗震救灾指挥部”与“抗震救灾总指挥部”均不复见报道，领导指挥汶川抗震救灾的最高执行机关是“国务院抗震救灾总指挥部”，职责与权限如何，依然没有清晰的表述。

2004年修改的《宪法》，将原本的“省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，由国务院决定，国务院总理发布戒严令”修改作“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”，这样，“戒严”成为国家主席独有的权力，与之相配套的《中华人民共和国戒严法》，不再为国务院对应突发事件提供法律依据。自2004年设立“紧急状态”法条以后，4年来，全国人大迟迟未颁布“紧急状态法”，故“紧急状态”并未具有法律定义，同时也不能为国务院提供相应的授权。

若未有新的权限支持，“国务院抗震救灾指挥部”的权力并不能超越国务院一般行政常态，其指挥部的效用也仅仅就仅在集中自己的精力处理突发事件上。而当天晚上召开的“政治局常委会”做出成立“抗震救灾总指挥部”的决定，并没有援引宪法相关法条作为自己的法律依据，同时，也没有依宪法授予“国家主席”的专享权力颁布“紧急状态令”或“戒严令”。按报道所述，迄今为止，调动军队的是中央军委，但《宪法》中对中央军委未予过任何授权。

汶川地震严重受损的范围仅仅是四川省的部分地区和周边诸省的个别县市，符合国务院宣布“紧急状态”的管辖条件，当然也符合国家主席颁布“紧急状态令”的授权条件。但迄今，国务院总理没有，国家主席也没有对此严重危害民众生命和社会状态的灾难发布“紧急状态”令。也许这与尚未有制定与颁布“紧急状态法”有关，但这依然不能解释，为什么不可援用《戒严法》的个别条款来处置建国以来鲜有的严重状态。

国务院总理没有调动和指挥军事部门的权力，即使国务院总理担任“抗震救灾总指挥”，按照法律，对于那些处于灾区以及进入灾区执行抗震救灾任务的部队，也没有指挥调动的权力。同样，没有法律授权，“抗震救灾总指挥”也没有征用民间设施和设备的权力。当然，事实并非如此，还是有大量的非政府所有和管辖的设备设施被征用和调用。这尽管是有效的，也是必要的，但肯定是不法的或者违法的。

之所以不发布“紧急状态令”或“戒严令”，从一个侧面看，显然发布这样的政府令或总理令以及主席令，是在于，比如政府令或主席令，并不能使得救灾指挥者获得所必需的授权。而从另一个侧面看，即使没有这样的命令来获取法律支持，政府依然可以如意实施诸如禁行，征用和征调国民和企业资产的行为，比如以“中央军委”的名义征调民用飞机和直升飞机等。

没有有效授权，那么以汶川的应急指挥而言，也就不能对事态的结果承担相应的责任，立法的要义就是要将权力与责任整合起来。立法的另一个要义是保证强制，实现指挥管理有序，抗拒命令者要受到法律追究，而不仅仅是道义谴责。“你们是人民养的，你们自己看着办吧”，纵然会很沉重地感动视听，实际上说明，没有法律保证的指挥管理是无力的，也是无能的，当然更是低效的。

没有法律要约的权力授受，或者不依据法律要约地权力授受，以及不按照法律要约进行权力授受，乃至不做出有效的权力授受，都是致使指挥失灵与调动低效的原因，其实也是政治腐败的表象。出现这样的现象，一般说来，无法按照权力-责任构架原则进行追究，所有当事者都有恰当的口实规避掉责任，同时也有无需归集的成绩捍卫自己。比如，此次灾难中最纠缠的事情就是，谁对救难者，比如空军伞兵的死亡承担责任，就是最好的例证。而若有法律可循，这本不是可以用作任何质疑的口实。

延伸的问题是，若授权是不充分的，或者干脆是没有授权的，一定会导致应急状态的治理能力的缺失与不足。这样的情形，不仅是对被授权者的不信任，也是对权力制度的罪错，更是对应急状态下民众性命的漠视。派出信任的，且充分授权的指挥驻守现场，有效调集应急力量并及时全面展开应急救助，这是一切一切的条件，对其实行有效监督和责任追究，也就成为抗震救灾的根本保障，当然也是法律之必然。

法律的一个意义是确立权力，而其另一个意义是保障有序。汶川地震后，民众自发地开展自救。这样的自救，当然粗陋和低效，之间缺乏组织协调与经验支持。而硬道理是，如此大规模的灾害，政府部门不可能及时之外，也更不可能全面提供生命救助。所以，支持民众自发组织起来进行自救，并协调以设备和经验支持，是当地和中央政府的责任。而事实是，随着应急权力构架搭建起来，民众自治方式的自救被禁止，而政府却毫不在意他并没有能力担当起对濒危于难生命的责任。

汶川地震，以千万条生命为代价，给人们以更密切的观察和更深刻的领悟。道德关怀，中国和中国人从来不缺，因为道德本身就是恪守于人们内心的良知；真正缺失的是法律关怀，不仅仅是对法律的敬畏与恪守，也是法治的确立与实施。所有人性的，所有善良的，所有睿勇的，乃至所有高尚的，以汶川地震为证，都不足以拯救千万个罹难于灾变的性命。汶川，在那里，已经失去的太多，所以，要收获的绝不能那么地少。