台州市路桥区发改局课题调研组

统筹城乡发展，推进城乡一体化，促进城乡和谐，是解决新阶段“三农”问题、全面建设小康社会的治本之策，也是建设社会主义新农村的重心所在。中心镇是城市发展和现代文明向农村辐射的重要载体和依托，是要素梯度集聚的节点。本文结合路桥区金清中心镇的实际，对如何推进城乡一体化进程作几点思考。

（一）现状：实施城乡一体化的实践进程

以规划编制为先导，城镇功能不断提升。在城镇总体规划上，主动与台州滨海工业区规划衔接，并在规划的修编过程中，按照“一体化路桥”的要求，城乡统筹、区域统筹、协调发展的原则，编制了中心村规划、生态规划以及给排水、环卫、交通等专项规划。规划城区面积从5平方公里扩大到15平方公里，规划城区人口由5万变为10万，从而使金清成为联接周边乡镇、农村与市区的纽带。

以交通网络建设为重点，基础设施逐步完善。镇域初步实现了“10、20、30”目标（即镇内10分钟、20分钟到达路桥区中心、30分钟到达台州市中心）。大力实施乡村康庄工程，通村道路路面硬化率已达100%。积极实施城乡统一公交、供水和污水处理，行政村公交通达率已达80％，实现有线电视全覆盖，基本实现村村通水、通电。

以教育培训为抓手，农民转移成效显著。以提高农民素质为切入点，不断加大培训力度，先后投入资金400多万元，建立农民培训基地，培训农村劳动力近8000多人、推荐安排就业2800多人。

以制度创新为保证，保障水平大幅提高。新型农村合作医疗全镇参保率达93.5%以上。在做好城镇职工基本养老保险扩面和农村养老保险工作的同时，完善被征地农民的养老保障办法，积极实施被征地农民基本生活保障制度。发展完善社会救助体系，城乡低保实现了“应保尽保”、“应出即出”，城镇“三无”和农村“五保”对象集中供养率达到96.5%以上。

以阵地建设为载体，公共服务日趋优化。加强农村文化阵地建设，确保每个村都有文化活动中心，构筑城乡一体的群众文化体系。统筹城乡教育资源，基本形成了小学向镇和中心村集中，初高中向城镇集中的中小学布局，学前教育、义务教育全省领先，被评为省级教育强镇。建立和完善突发公共卫生事件应急预案，完善防台抗台预案，提高公共防御能力。

以新农村建设为目标，农村环境全面改善。已建成省级整治村1个、市级整治村2个、区级整治村42个。全面启动农村生活垃圾集中收集处理，探索用城市保洁模式管理农村环境卫生，建立大型垃圾中转站3个，农村垃圾集中收集处理率达75.5%。积极建设黄金海岸等高档住宅区，集约利用土地资源，引导农民进城入镇。

（二）问题：推进城乡一体化的现实阻力

规划引导不够，发展成本增加。市、区城市总体规划注重城区和近郊，起点较高，而镇、村规划着重局部，相对滞后。由于农村规划思路缺乏统筹和可持续发展理念，规划超前意识不强，而市区交通、市政、环卫、工业、商业、环保等专业规划和镇、村规划互相协调不够，造成农村规划思路多变，建设成本增大，社会资源浪费和产业及地区发展特色不突出等问题。

产业布局分散，效益有待提高。出于发展工业需要，镇、村都相应兴办各类工业集聚区和加工点。由于缺乏统筹规划，后续财力不足，全镇集约度高、招商引资成效好、土地利用率高、环保效益好的工业集聚区和加工点不多，大多数工业集聚区和加工点普遍存在投资密度低、产业带动弱，投入产出效果不理想，生态环境受到一定破坏。

基础设施滞后，公共保障薄弱。金清离主城区远，台州市区对金清农村基础设施建设投资少、渠道单一。中心城镇建设资金来源不足，基础设施的供给和需求之间的矛盾较为突出。分散征地，零星建设，致使城镇道路、供排水、污水处理、绿化等基础设施严重滞后。农村公共卫生投入不足，农民健康不能得到很好的保障。目前，农村合作医疗保障水平虽已经达到93.5%以上，但这些大都是建立在村集体经济统缴基础上的高覆盖，村集体经济压力较大。

发展路子不宽，要素制约严重。由于体制原因，镇政府管理经济社会事务的权限大多集中在上级有关部门，镇级财力不足，村级集体经济缺乏，无法满足基础设施建设和各项社会事业的投入。与此同时，要改善农民生活，鼓励农民进入中心镇居住是一项重要措施，但城镇发展建设用地指标不足，有关土地调整和置换政策措施的不完善，又在一定程度上制约了城镇的发展。建设用地规模缺口很大，农转用指标不足、基本农田保护和耕地占补平衡压力大的矛盾还比较突出。

（三）对策：加快城乡一体化的思考

城乡一体化是生产力发展到一定阶段的历史性趋势，是一种在现代条件下城乡互补融合、协同发展和共同繁荣的新型城乡关系的选择。必须坚持明确发展定位，拓宽发展路径，突出发展重点，优化发展机制，走出一条城乡一体化发展的新路子。

明确发展定位，充分发挥中心镇功能，实施均衡化发展策略，消除城乡二元结构。（1）发挥中心镇商贸中心的功能。加快构筑重点突出、规模适度、结构合理、功能完善、多层次、多业态的商贸服务网络，建设具有浓郁地方特色、领先周边乡镇、具有示范效益的现代化商贸中心。（2）发挥中心镇生产要素集聚中心的功能。以各类产业集聚区建设为载体，引导大企业、大项目进园兴业，加快产业集聚。调整优化服务业结构，加快发展物流、中介、信息服务、科技服务、金融业等现代服务业，建立健全市场体系特别是生产要素市场体系。（3）发挥中心镇农产品加工中心的功能。集中扶持经济实力较强、具有健全销售渠道和较强农产品深加工能力、与农户结成利益共同体的农产品加工龙头企业。（4）发挥中心镇居住就业中心的功能。引导农民居住向中心镇集中，彻底消除城乡二元结构。

拓宽发展路径，充分发挥产业支撑效应，实行集约化发展策略，构筑城乡一体化平台。（1）完善城乡一体化规划，建设现代滨海工业新城。按照“东拓、西接、南改、北延、中建”的思路，坚持高起点、高标准，合理布局工业区、商贸区、居住区、行政区、文教区、生态农业区等各种功能区，整合空间资源。（2）集约城乡工业布局，建设先进特色制造业板块。以组团发展形式，建设形成“三大板块”的工业布局：以围垦后总面积为5万多亩的三山涂、黄礁涂为东部板块，接轨台州滨海工业区开发，积极引进大石化、风力发电等项目落户，形成精细化工、造船、空港、临港工业物流产业；以万亩盐场为中部板块，以吉奥汽车项目和循环产业为重点，形成汽车以及零部件制造等产业；以省重点项目金龙电机、安露清洗机为龙头的30多家重点骨干企业为西部板块，形成五金机电、保险门锁、塑料纱管、摩托车配件、现代电子等支柱产业。（3）推进城乡互动发展，建设社会主义新农村。实施农业“333”工程（东部、西部、中部3个区域性生产经济带，西兰花、果蔗、水产养殖3个无公害生产基地，水产精品养殖、高效蔬菜种植、珍稀花木生产3个科技示范园区）；实施“农业生产合作社工程”，以下梁金穗粮食全程机械生产合作社为导向，创新农业经营机制；三是实施“农村劳动力素质培训工程”。

突出发展重点，充分发挥东部开发作用，实施差异化发展，促进城乡区域协调。（1）优先构筑基础设施网络。一是构筑城乡道路网，以乡村康庄工程和城乡公交一体化为载体，加快城乡交通网络建设；二是构筑城乡信息网，以让农民群众享受与城市同样的信息网络为目标，建立覆盖城乡的信息化基础网络设施和服务体系，逐步实现社区、村（居）管理与服务信息化，三是构筑城乡生态网，以创建生态镇为契机，扎实推进生态公益林建设和城乡绿化林地建设；四是构筑城乡供水网。(2)积极推进“海岛移民”工程。集中建设海岛移民小区、海岛移民中心村，进一步做大中心镇、中心村。(3)全面开发东部生态旅游。以黄琅海岛为品牌，以“海岛旅游线、休闲渔业旅游线、生态农业旅游线”为载体，以“山水金清、滨海新城”为主题，规划并开发生态旅游。

优化发展机制，充分发挥体制优势，实施多元化发展策略，实现城乡社会和谐。（1）创新投融资机制。建立政府、企业和个人共同投资的投资机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，采取股份合作、股权融资和BOT、BT等形式，扩大招商引资。特别是要将基础设施建设引向市场，鼓励各类社会资本参与或投资建设城镇的公用设施。（2）构建利益调节机制。坚持把教育事业放在优先发展的战略地位，将公共财政向教育倾斜。正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系，努力提高计划生育优质服务水平。抓好农村公共文化设施建设，增强文化软实力。（3）完善社会保障机制。积极探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，推进城乡一体化社会保障体系的建设。（4）健全社会管理机制。